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《特种设备安全监察条例解读》
发表时间:2017/3/31 14:37:35 发布人:
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一、条例修改的立法目的和背景

2009124日,温家宝总理签署公布了国务院第549号令——《国务院关于修改<特种设备安全监察条例>的决定,《特种设备安全监察条例》根据该决定做了相应的修订,重新公布。新修改的《特种设备安全监察条例》(以下简称《条例》)将于200951日起施行。

(一)修改条例的主要目的(为什么要修改?)

《特种设备安全监察条例》是我国乃至世界第一部关于特种设备安全监督管理的专门行政法规,是特种设备安全监察的奠基之法。这部条例规定了特种设备设计、制造、安装、改造、维修、使用、检验检测全过程安全监察的基本制度。自2003年实施以来,这部条例对于加强特种设备的安全管理,防止和减少事故,保障人民群众生命、财产安全发挥了重要作用。

但是,随着我国经济社会的发展,锅炉、电梯、客运索道、大型游乐设施等特种设备数量急速增长,其节能管理和安全管理问题日益突出。

——经20071028日第十届全国人大常委会第三十次会议修订、200841日起施行的《中华人民共和国节约能源法》第十六条规定:“对高耗能的特种设备,按照国务院的规定实行节能审查和监管”。

——同时,实践中特种设备事故的预防和调查处理与一般的生产安全事故差异较大, 具有很强的专业性, 需要对特种设备事故的调查处理主管部门和事故分类标准等作出专门规定。 200761日起施行的《生产安全事故报告和调查处理条例》第四十五条规定:“特别重大事故以下等级事故的报告和调查处理,有关法律、行政法规或者国务院另有规定的,依照其规定。”

根据特种设备管理的实际情况和这两部法律、行政法规,有必要对《特种设备安全监察条例》进行修改,明确特种设备事故调查处理的相关制度,落实并加强特种设备节能减排的措施和相关制度。

(二)条例修改的背景(好事多磨、来之不易)

条例于2006年启动修改,总局刘兆彬司长宣讲时指出,此次修改有四难,首先是立项难度大,施行时间较短;其次是修订难度大,涉及条款多,专业性强;第三是协调难度大,内容敏感,涉及部门众多;第四是审议难,六上五下,最终顺利通过。可以说是好事多磨,来之不易。条例的修改,是我国特种设备法制工作的又一项重大成就,是特种设备安全监察法制建设的一个新的里程碑。

条例的修改,充分体现了党中央、国务院对特种设备安全监察工作的高度重视,凝聚了社会各界对特种设备安全的热切期望。条例的修改实施必将进一步推动特种设备安全监察工作依法开展,防止和减少事故,确保安全生产,加强对高耗能的特种设备的节能审查和监管,保障人民群众生命、财产安全,促进经济健康发展。

(三)条例修改的主要内容(重大进展、重大变化、重大修改)

《决定》作了37处修改,并提出“对条文的顺序和部分文字作相应的调整和修改”。修改后的条例实际对61条作了修改,其中新增14条、删除3条、修改44条。幅度很大,超出修改的惯例。

新条例的核心内容是“以安全为核心、注重节能减排”,涵盖设计、制造、安装、改造、维修、使用、检验检测及节能8个方面。有以下五大特点:

一是根据节能减排的要求,增加高耗能特种设备节能管理的规定;

二是适应特种设备事故调查的实际需要,增加特种设备事故分级和调查的相关制度;

三是按照行政许可便民高效的原则,将国务院特种设备安全监督管理部门行使的部分行政许可权下放给省、自治区、直辖市特种设备安全监督管理部门;

四是将场()内专用机动车辆、移动式压力容器充装、特种设备无损检测的安全监察明确纳入条例调整范围,鼓励实行特种设备责任保险;

五是进一步完善法律责任,加大对违法行为的处罚力度。

二、条例修改的具体论述

(一)设备类别增加了场(厂)内专用机动车辆(第2条)

1、场(厂)内专用机动车辆的定义

第九十九条第一款第(八)项:场(厂)内专用机动车辆,是指除道路交通、农用车辆以外仅在工厂厂区、旅游景区、游乐场所等特定区域使用的专用机动车辆。

场(厂)内专用机动车辆具有载运货物脱落、整体倾翻、撞击伤害周边人员等潜在危险性,原劳动部于1995年就颁布了《厂内机动车辆安全管理规定》,已经开始列入监管范围,美国、欧盟、日本和我国香港特别行政区对此也都有专门的安全监察规定。1998年职能划转到质监部门后,先后制定了相关规章和技术规范,并对部分场(厂)内专用机动车辆实施监管。截至2007年底,全国纳入使用登记的场(厂)内专用机动车辆25.6万辆,由于法律依据不完善,隐患突出。2007年全国共发生场(厂)内专用机动车辆事故28起,死亡27人、受伤5人,与2006年相比分别上升115%108%150%,上升幅度高居8类特种设备第一位。本次条例修订将其正式纳入8大类特种设备。

2、增设了场(厂)内专用机动车辆的制造、改造、维修许可

第十四条 锅炉、压力容器、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施及其安全附件、安全保护装置的制造、安装、改造单位,以及压力管道用管子、管件、阀门、法兰、补偿器、安全保护装置等(以下简称压力管道元件)的制造单位和场(厂)内专用机动车辆的制造、改造单位,应当经国务院特种设备安全监督管理部门许可,方可从事相应的活动。

第十七条 锅炉、压力容器、起重机械、客运索道、大型游乐设施的安装、改造、维修以及场(厂)内专用机动车辆的改造、维修,必须由依照本条例取得许可的单位进行。

重点:与其它类特种设备相比,场(厂)内专用机动车辆没有设定安装环节的行政许可,主要是考虑场(厂)内专用机动车辆基本是以整机形态出厂,一般无需安装调试。

(二)新增移动式压力容器充装许可和气瓶充装单位义务的规定(第22条)

1、《决定》未修改,条例文本作了修改(有效程序)

2、移动式压力容器充装单位(定义尚待明确)

是指利用专用充装设备,将贮存在压力容器中或气体发生装置中的压缩气体、液化气体充装到各类铁路罐车、汽车罐车、长管拖车、罐式集装箱中的生产或经营企业。

此解释为总局参考资料,其许可的有关规定尚待总局制定颁布。

3、由省、自治区、直辖市质监部门实施许可(明确实施主体)

第二十二条第一款:移动式压力容器、气瓶充装单位应当经省、自治区、直辖市的特种设备安全监督管理部门许可,方可从事充装活动。 

4、增加了气瓶充装单位的义务,将气瓶充装单位的义务具体化(增加操作性)

第二十二条第三款:气瓶充装单位应当向气体使用者提供符合安全技术规范要求的气瓶,对使用者进行气瓶安全使用指导,并按照安全技术规范的要求办理气瓶使用登记,提出气瓶的定期检验要求。

(三)增加了无损检测的规定(第41条)

新条例正式把无损检测机构纳入核准范围,无损检测人员纳入特种设备检验检测人员实施资格考核。弥补了目前的空白规定(举例中昌无损检测的案例)

第四十一条第一款:从事本条例规定的监督检验、定期检验、型式试验以及专门为特种设备生产、使用、检验检测提供无损检测服务的特种设备检验检测机构,应当经国务院特种设备安全监督管理部门核准。

第四十四条第一款:从事本条例规定的监督检验、定期检验、型式试验和无损检测的特种设备检验检测人员应当经国务院特种设备安全监督管理部门组织考核合格,取得检验检测人员证书,方可从事检验检测工作。

重点:无损检测是特种设备生产、使用、和检验中一个非常重要的检测项目,无损检测质量直接影响特种设备的安全运行。

对特种设备生产单位所属的,为本单位特种设备生产提供无损检测不需取得核准;对外提供生产、使用、检验检测环节的无损检测服务,需经核准。

使用单位设立的特种设备检验检测机构,经核准后,可以负责本单位核准范围内的特种设备定期检验工作。

(五)深化特种设备行政许可改革(第101条)

第一百零一条:国务院特种设备安全监督管理部门可以授权省、自治区、直辖市特种设备安全监督管理部门负责本条例规定的特种设备行政许可工作,具体办法由国务院特种设备安全监督管理部门制定。

目的:有利于进一步合理配置行政资源,充分发挥地方质检部门的作用,方便企业办理行政许可事项。被依法授权的省、自治区、直辖市质监部门将以自己的名义实施许可(与委托有本质区别),做出许可决定,并承担相应法律后果。具体办法由国家质检总局另行制定。

目标:减少30%制造许可事项、下放75%许可事项。

(六)关于特种设备节能监督管理的规定

1、这是条例修改后增加的重要内容。

——原因、背景

《节约能源法》第十六条第一款:国家对落后的耗能过高的用能产品、设备和生产工艺实行淘汰制度……

(第三款)对高耗能的特种设备,按照国务院的规定实行节能审查和监管。

——监管模式:《条例》实行安全和节能相结合的监管模式,即在特种设备安全监察体系的基础上,建立特种设备安全监察与节能监管相结合的工作机制。

2、具体内容

●生产使用单位的安全、节能责任制(第5条)

第五条 特种设备生产、使用单位应当建立健全特种设备安全、节能管理制度和岗位安全、节能责任制度。

特种设备生产、使用单位的主要负责人应当对本单位特种设备的安全和节能全面负责。

●国家政策支持(鼓励、引导节能技术的研究、开发、示范、推广等,第八条 第二款第三款)

第八条 国家鼓励推行科学的管理方法,采用先进技术,提高特种设备安全性能和管理水平,增强特种设备生产、使用单位防范事故的能力,对取得显著成绩的单位和个人,给予奖励。

国家鼓励特种设备节能技术的研究、开发、示范和推广,促进特种设备节能技术创新和应用。

特种设备生产、使用单位和特种设备检验检测机构,应当保证必要的安全和节能投入。

●从生产环节强化对特种设备能效的管理(第十条第二款)

第十条 特种设备生产单位,应当依照本条例规定以及国务院特种设备安全监督管理部门制订并公布的安全技术规范(以下简称安全技术规范)的要求,进行生产活动。

特种设备生产单位对其生产的特种设备的安全性能和能效指标负责,不得生产不符合安全性能要求和能效指标的特种设备,不得生产国家产业政策明令淘汰的特种设备。

什么是特种设备能效指标?(是指按照规定的测试程序确定的特种设备产品能源转换和能源利用效率的目标值(最高能效)和限定值(最低能效),国家以安全技术规范或强制性标准的形式公布各类特种设备产品的能效指标)

在生产环节如何实施能效管理?(即对对试制的特种设备新产品,新部件在试制完成后由能效测试机构进行能效测试工作,作为生产的前置条件,目的在于通过第三方测试,以检验新产品和新部件能否达到安全技术规范和国家、行业标准的能效指。)

目前特种设备制造行业绝大多数企业均未开展新产品的能效测试,产品设计制造后即投放市场,能效等性能,能否满足设计和标准要求无法证明,不少高耗能产品,甚至打着节能的旗号的虚假产品在市场低价倾销,严总扰乱了市场秩序,损害了消费者的权益。

●使用环节:从使用环节严格对特种设备使用单位和作业人员的管理加强培训。

第三十九条第一款 特种设备使用单位应当对特种设备作业人员进行特种设备安全、节能教育和培训,保证特种设备作业人员具备必要的特种设备安全、节能知识)、建立安全技术档案,并包括高耗能特种设备的能效测试报告、能耗状况记录以及节能改造技术资料锅炉使用单位按技术规范要求。

第二十六条 特种设备使用单位应当建立特种设备安全技术档案。安全技术档案应当包括以下内容:(一)特种设备的设计文件、制造单位、产品质量合格证明、使用维护说明等文件以及安装技术文件和资料;(二)特种设备的定期检验和定期自行检查的记录;(三)特种设备的日常使用状况记录;(四)特种设备及其安全附件、安全保护装置、测量调控装置及有关附属仪器仪表的日常维护保养记录;(五)特种设备运行故障和事故记录;(六)高耗能特种设备的能效测试报告、能耗状况记录以及节能改造技术资料),对不符合能效指标的特种设备进行整改。

第二十九条第二款 特种设备不符合能效指标的,特种设备使用单位应当采取相应措施进行整改。

从节能和安全的角度强化了对锅炉水(介)质进行处理的要求。

第二十七条第四款 锅炉使用单位应当按照安全技术规范的要求进行锅炉水(介)质处理,并接受特种设备检验检测机构实施的水(介)质处理定期检验。

第五款 从事锅炉清洗的单位,应当按照安全技术规范的要求进行锅炉清洗,并接受特种设备检验检测机构实施的锅炉清洗过程监督检验。)

加强了针对特种设备节能方面的检验检测和日常安全、节能的监察

检验检测机构要进行安全性能检验和能效测试

第四十八条 特种设备检验检测机构进行特种设备检验检测,发现严重事故隐患或者能耗严重超标的,应当及时告知特种设备使用单位,并立即向特种设备安全监督管理部门报告。

具体关于高耗能特种设备节能监督管理,质检总局会在条例的基础上,另行制定具体的监督管理办法。

(七)增加了一章(第六章)事故预防和调查处理(从六十一条到六十九条)

主要内容有:

一是,根据特种设备事故所造成的人员伤亡、直接经济损失、中断运行时间、受事故影响人数等情形,将特种设备事故分为特别重大事故、重大事故、较大事故和一般事故4级;

二是,根据特种设备事故的特点,规定应急预案、应急演练和事故分析及评估制度,规定特种设备使用单位应当制定事故应急专项预案,并定期进行事故应急演练。同时,特种设备安全监督管理部门应当对发生事故的原因进行分析,并根据特种设备的管理和技术特点、事故情况对相关安全技术规范进行评估;需要制定或者修订的,应当及时予以制定或者修订;

三是,完善事故报告制度,规定县以上特种设备安全监督管理部门接到事故报告,应当尽快核实有关情况,立即向所在地人民政府报告,并逐级上报事故情况,必要时可以越级上报事故情况;

四是,明确事故调查主体,特别重大事故由国务院或者国务院授权有关部门组织事故调查组进行调查,重大事故由国务院特种设备安全监督管理部门会同有关部门组织事故调查组进行调查,较大事故由省、自治区、直辖市特种设备安全监督管理部门会同有关部门组织事故调查组进行调查,一般事故由设区的市的特种设备安全监督管理部门会同有关部门组织事故调查组进行调查;

五是,规定事故调查报告应当由负责组织事故调查的特种设备安全监督管理部门的所在地人民政府批复,并报上一级特种设备安全监督管理部门备案。有关机关应当按照批复,依照法律、行政法规规定的权限和程序,对事故责任单位和有关人员进行行政处罚,对负有事故责任的国家工作人员进行处分。

1、划分了事故等级(第六十一条到六十四条)

第六十一条有下列情形之一的,为特别重大事故:

(一)特种设备事故造成30人以上死亡,或者100人以上重伤(包括急性工业中毒,下同),或者1亿元以上直接经济损失的;

(二)600兆瓦以上锅炉爆炸的;

(三)压力容器、压力管道有毒介质泄漏,造成15万人以上转移的;

(四)客运索道、大型游乐设施高空滞留100人以上并且时间在48小时以上的。

第六十二条 有下列情形之一的,为重大事故:

(一)特种设备事故造成10人以上30人以下死亡,或者50人以上100人以下重伤,或者5000万元以上1亿元以下直接经济损失的;

(二)600兆瓦以上锅炉因安全故障中断运行240小时以上的;

(三)压力容器、压力管道有毒介质泄漏,造成5万人以上15万人以下转移的;

(四)客运索道、大型游乐设施高空滞留100人以上并且时间在24小时以上48小时以下的。

第六十三条 有下列情形之一的,为较大事故:

(一)特种设备事故造成3人以上10人以下死亡,或者10人以上50人以下重伤,或者1000万元以上5000万元以下直接经济损失的;

(二)锅炉、压力容器、压力管道爆炸的;

(三)压力容器、压力管道有毒介质泄漏,造成1万人以上5万人以下转移的;

(四)起重机械整体倾覆的;

(五)客运索道、大型游乐设施高空滞留人员12小时以上的。

第六十四条 有下列情形之一的,为一般事故:

(一)特种设备事故造成3人以下死亡,或者10人以下重伤,或者1万元以上1000万元以下直接经济损失的;

(二)压力容器、压力管道有毒介质泄漏,造成500人以上1万人以下转移的;

(三)电梯轿厢滞留人员2小时以上的;

(四)起重机械主要受力结构件折断或者起升机构坠落的;

(五)客运索道高空滞留人员3.5小时以上12小时以下的;

(六)大型游乐设施高空滞留人员1小时以上12小时以下的。

除前款规定外,国务院特种设备安全监督管理部门可以对一般事故的其他情形做出补充规定

2、增加了关于特种设备应急预案制度

第六十五条 特种设备安全监督管理部门应当制定特种设备应急预案。特种设备使用单位应当制定事故应急专项预案,并定期进行事故应急演练。

压力容器、压力管道发生爆炸或者泄漏,在抢险救援时应当区分介质特性,严格按照相关预案规定程序处理,防止二次爆炸。

第六十六条 特种设备事故发生后,事故发生单位应当立即启动事故应急预案,组织抢救,防止事故扩大,减少人员伤亡和财产损失,并及时向事故发生地县以上特种设备安全监督管理部门和有关部门报告。

县以上特种设备安全监督管理部门接到事故报告,应当尽快核实有关情况,立即向所在地人民政府报告,并逐级上报事故情况。必要时,特种设备安全监督管理部门可以越级上报事故情况。对特别重大事故、重大事故,国务院特种设备安全监督管理部门应当立即报告国务院并通报国务院安全生产监督管理部门等有关部门。

3、事故的调查处理,调查报告的批复、备案等

第六十七条 特别重大事故由国务院或者国务院授权有关部门组织事故调查组进行调查。

重大事故由国务院特种设备安全监督管理部门会同有关部门组织事故调查组进行调查。

较大事故由省、自治区、直辖市特种设备安全监督管理部门会同有关部门组织事故调查组进行调查。

一般事故由设区的市的特种设备安全监督管理部门会同有关部门组织事故调查组进行调查。

第六十八条 事故调查报告应当由负责组织事故调查的特种设备安全监督管理部门的所在地人民政府批复,并报上一级特种设备安全监督管理部门备案。

有关机关应当按照批复,依照法律、行政法规规定的权限和程序,对事故责任单位和有关人员进行行政处罚,对负有事故责任的国家工作人员进行处分。

第六十九条 特种设备安全监督管理部门应当在有关地方人民政府的领导下,组织开展特种设备事故调查处理工作。

有关地方人民政府应当支持、配合上级人民政府或者特种设备安全监督管理部门的事故调查处理工作,并提供必要的便利条件。

第七十条 特种设备安全监督管理部门应当对发生事故的原因进行分析,并根据特种设备的管理和技术特点、事故情况对相关安全技术规范进行评估;需要制定或者修订相关安全技术规范的,应当及时制定或者修订。

(八)法律责任方面有了完善和修改

1、强化特种设备行政许可证后监管(第5280条)

限制申请条件,不属于行政处罚。

●在申请许可、核准期间的违法行为(未经许可、核准和伪造许可、核准证书的违法行为)不予受理、不予许可核准且一年内不受理新的许可、核准。

●加重了违反条例违法行为的处理力度,增加了新规定,被撤销许可的,3年内不再受理新的许可规定。

第五十二条 依照本条例规定实施许可、核准、登记的特种设备安全监督管理部门,应当严格依照本条例规定条件和安全技术规范要求对有关事项进行审查;不符合本条例规定条件和安全技术规范要求的,不得许可、核准、登记;在申请办理许可、核准期间,特种设备安全监督管理部门发现申请人未经许可从事特种设备相应活动或者伪造许可、核准证书的,不予受理或者不予许可、核准,并在1年内不再受理其新的许可、核准申请。

未依法取得许可、核准、登记的单位擅自从事特种设备的生产、使用或者检验检测活动的,特种设备安全监督管理部门应当依法予以处理。

违反本条例规定,被依法撤销许可的,自撤销许可之日起3年内,特种设备安全监督管理部门不予受理其新的许可申请。

(注意:不要以省局作出)

●强化了证后监管,如针对已经取得许可的,增加了撤销许可的行政处罚(第80条)

第八十条第二款:移动式压力容器、气瓶充装单位未按照安全技术规范的要求进行充装活动的,由特种设备安全监督管理部门责令改正,处2万元以上10万元以下罚款;情节严重的,撤销其充装资格。

2、完善了特种设备事故的相关法律责任,加大了对特种设备使用单位或者对事故发生负有责任的单位和主要负责人的行政处罚(第878889条)

第八十七条 发生特种设备事故,有下列情形之一的,对单位,由特种设备安全监督管理部门处5万元以上20万元以下罚款;对主要负责人,由特种设备安全监督管理部门处4000元以上2万元以下罚款;属于国家工作人员的,依法给予处分;触犯刑律的,依照刑法关于重大责任事故罪或者其他罪的规定,依法追究刑事责任:

(一)特种设备使用单位的主要负责人在本单位发生特种设备事故时,不立即组织抢救或者在事故调查处理期间擅离职守或者逃匿的;

(二)特种设备使用单位的主要负责人对特种设备事故隐瞒不报、谎报或者拖延不报的。

第八十八条 对事故发生负有责任的单位,由特种设备安全监督管理部门依照下列规定处以罚款:

(一)发生一般事故的,处10万元以上20万元以下罚款;

(二)发生较大事故的,处20万元以上50万元以下罚款;

(三)发生重大事故的,处50万元以上200万元以下罚款。

第八十九条 对事故发生负有责任的单位的主要负责人未依法履行职责,导致事故发生的,由特种设备安全监督管理部门依照下列规定处以罚款;属于国家工作人员的,并依法给予处分;触犯刑律的,依照刑法关于重大责任事故罪或者其他罪的规定,依法追究刑事责任:

(一)发生一般事故的,处上一年年收入30%的罚款;

(二)发生较大事故的,处上一年年收入40%的罚款;

(三)发生重大事故的,处上一年年收入60%的罚款。

3、增加了对擅自动用、调换、转移、毁损被采取强制措施的特种设备及其主要部件的违法行为的处罚。

第九十八条第二款特种设备生产、使用单位擅自动用、调换、转移、损毁被查封、扣押的特种设备或者其主要部件的,由特种设备安全监督管理部门责令改正,处5万元以上20万元以下罚款;情节严重的,撤销其相应资格。

4、对使用未取得生产许可的单位生产的特种设备或非承压锅炉、容器作为承压锅炉、容器使用的行为,予以没收和处罚的规定(如俗称的土锅炉等)

第八十三条 特种设备使用单位有下列情形之一的,由特种设备安全监督管理部门责令限期改正;逾期未改正的,处2000元以上2万元以下罚款;情节严重的,责令停止使用或者停产停业整顿:

。。。。。。

特种设备使用单位使用未取得生产许可的单位生产的特种设备或者将非承压锅炉、非压力容器作为承压锅炉、压力容器使用的,由特种设备安全监督管理部门责令停止使用,予以没收,处2万元以上10万元以下罚款。)

此条增加了三类违法行为的处罚:一是未按照安全技术规范要求进行锅炉水(介)质处理的行为;二是特种设备不符合能效指标,未及时采取相应措施进行整改的行为;三是特种设备使用单位使用未取得生产许可的单位生产的特种设备或非承压锅炉、容器作为承压锅炉、容器使用的行为。此外对个别文字作了修改。

5、提高了处罚幅度(第75808889条)

提高至10万元以上50万元以下罚款。其中第80条列入《决定》修改内容,第75条未列入《决定》。

事故责任单位可处最高200万元罚款;新增事故单位主要负责人,未依法履行职责的,最高处上一年年收入60%的罚款。

注意:责任认定依据是政府批复的事故调查报告。

6、对新修改的节能管理、移动式压力容器充装许可、场(厂)内机动车辆的安全监察规定了相应的法律责任。

并入了原有的法律责任条款,未另作增加。

(九)鼓励实行特种设备责任保险制度

第八条第四款:国家鼓励实行特种设备责任保险制度,提高事故赔付能力。)

新增的规定,其意义在于发挥保险在突发事件预防、处置和恢复重建等方面的作用,提高事故赔付能力,提高企业风险意识和抵御风险能力。是保护人民人身权和财产权不受侵害、维护社会和谐稳定的重要手段,是落实企业主体责任的重要举措。这是一条原则性规定,全系统都应当高度重视,主动协调政府有关部门,积极创造条件,把这一规定落到实处。

 

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